湖北秭归：探路乡村“微治理”

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　　每年深秋入冬，湖北省宜昌市秭归县漫山遍野都会挂满金灿灿的果实。这个被列入新形势下农村改革试验区的县，有着“脐橙之乡”的美誉，规模化种植柑橘30万亩。但这里山高人稀，柑橘采摘运输环节尤为辛苦，果农对于修路通车的愿望十分强烈。

　　可是，同样在秭归县的水田坝乡王家桥村，同样是修路，“幸福村落”建设前后情况迥异。过去由国家投资，征地先补偿村民50多万元，最终3年修了条1.7公里的断头路。对于政府项目“下村”，有不少村民想着“项目来了，就等着政府补偿发钱了”“占了我家地，砍了我家树，能补4万要8万”……如今，“幸福村落”建设后，不向政府要一分钱补偿，村民占地互调、砍树互补、资金自筹，3年修了7条12公里果园路。什么样的农村改革有如此神奇的效果？

　　组建超万人的乡村治理队伍

　　秭归地处三峡工程坝上库首，是集老、少、边、穷、库、坝于一体的典型山区农业县。为减轻农民负担，进入新世纪后，秭归全县实行“合村并组”，减少了村级行政成本，但也带来治理单元偏大、群众利益协调难度加大、村委会行政化等问题。

　　村民往往处于被动接受公共服务的状态，对于公共事务，村民关注度、共识度低，基层村民自治日益变为村委会自治、村干部自治。这样一来，就导致了村民遇事只找村干部，遇到难题就上访。秭归当地有村干部戏称“三五个村干部，数十里大山场，干部辛苦跑断了腿，堵不住老百姓埋怨的嘴”。

　　面对基层治理的现实困境和农村发展的内生需求，秭归县从2012年开始探索“幸福村落”建设，通过划分“村落”为新的自治微单元，开展微治理。2014年11月，秭归“幸福村落”被列入全国农村改革试验项目。两年多来，秭归县积极推进改革试验，要让村民自治落地生根。

　　“村落”在诞生之初就要体现村民自治理念，秭归县在广泛征求村民意见的基础上，按照“地域相近、产业趋同、利益共享、有利发展、群众自愿、便于组织、尊重习惯、规模适度”的原则，以每个村落控制在50户左右、1-2平方公里地域范围为标准，通过村民代表讨论方式决定村落边界，提出村落划分建议方案。全县186个村1152个村民小组共划定为2055个自然村落。

　　接着，由村民直接民主推选产生本村落内的“两长八员”，即党小组长、村落理事长，经济员、宣传员、帮扶员、调解员、管护员、环卫员、张罗员、监督员。

　　特长多、能力强的一人可兼任多“员”，他们的主要职责不是完成行政任务，而是组织动员群众。全县共推选“两长八员”10412人，大部分是当地威望较高、乐于奉献的积极分子。更加难能可贵的是，这支队伍并没有给秭归带来巨大财政负担。

　　2014年下半年，秭归县将村级治理模式设为“村党组织—村落党小组—党员”和“村委会—村落理事会—农户”构成的“双线运行、三级架构”。实现了党小组在村落内的全覆盖，党小组长兼任村落理事长的844人，占41%。

　　基层党组织建设与村落自治相结合，破解了基层党小组如何组建、农村无职党员如何发挥作用的难题。秭归县委书记卢辉说，村落自治凝聚力量，一批能人、贤人、热心人脱颖而出，全县这支超万人的队伍参与乡村治理，极大改变了过去光靠700多名村干部撑着的局面。划小村级治理单元，给每名党员、能人提供了一个干事创业、展示自我的舞台。

　　花小钱办大事

　　秭归县在推进“幸福村落”建设中，组织开展村民项目实施程序优化试点工作，简化立项、审批、监管程序，20万元以下的直接由村落组织实施。发挥“两长八员”的带头作用，引导村民转变“两眼向上”的“等、靠、要”思想，积极参与项目建设，县乡从“一事一议”项目中适当给予奖励和补贴。

　　秭归县九畹溪镇周坪村开展小型公益建设项目村落实施试点工作，由村落理事会组织负责工程建设，不仅简化项目招投标程序和节约利润支出，而且调动农民投工投劳和监督工程质量的积极性，实现了“花小钱办大事”的良好效果。

　　秭归县水田坝乡王家桥村第七村落理事长王功勋说：“村落内都是熟人，沾亲带故，互相间有约束，所以理事会能做成以前村干部想做却做不成的事。”商量自筹资金修果园路之初，王功勋组织26户村民开了七八次会，最后一个“钉子户”终于签字同意。不曾想，第二天他又变卦了。“既然他家不出钱不出工，那么路修好之后他家不能用！”其他村民纷纷表明态度，抛出“狠话”。

　　路照修，只是路线变了，绕开“钉子户”家果园。这下“钉子户”急了，只好挨家挨户上门向大家求情。“大家乡里乡亲的，低头不见抬头见，最后补缴修路款后还是让他加入了。”可见，村落自治并不是一团和气，村民在利益面前会有纷争。让群众说服群众，就是在争争吵吵中平等协调，达成最大共识。

　　水田坝乡野桑垭村党支部书记李全义说：“过去是国家出钱来修路，扯皮拉筋不让步，都想从中谋好处，项目最终没留住。现在是不找麻烦不添堵，围着项目服好务，自觉砍掉柑橘树，修通果园致富路。”

　　自2015年起，秭归县财政每年为每个村预算安排两万元“幸福村落”建设资金，其中1万元直接拨付到村，用于村落工作经费，1万元安排到乡镇，由乡镇组织对各村“幸福村落”建设工作进行考核，实行以奖代补。并优先将热心为村民服务的“两长八员”作为发展党员、培养村级后备干部的对象。

　　从解决细小琐碎问题入手

　　秭归“幸福村落”建设以来，以往的矛盾纠纷调解、红白喜事张罗、参保参合基金收缴、环境卫生整治等必须由村干部处理的事务，现在都可以交给村落理事会去完成。水田坝乡王家桥村党总支书记向富柱总结了村落理事会的作用：“加上村落理事会，减去‘两委’苦和累，乘上五人服务队，除去困难一大堆，农民群众得实惠。”

　　行政组织在解决农村日常细小琐碎工作任务时，存在成本高、难以持续的问题，必须要健全农村末端“微治理”体系，通过动员群众、提升基层自治能力的方法解决。华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰教授带队在秭归县实地调研后认为，秭归县推行“幸福村落”建设没有进行“大拆大建”工作，所涉及的农村清洁卫生、小型水利设施管护、村组公路维护等与农民日常生产生活相关的琐碎问题看似很小，实质是衡量“幸福”的重要指标。

　　贺雪峰表示，“美丽乡村”建设，一方面要依靠国家不断加大投入力度，另一方面则要依靠这些日常细小琐碎的村务得到不断改善。秭归县通过“幸福村落”建设，将村民自治下沉到自然村落，从解决这些细小琐碎问题出发，抓住农村基层治理最重要内容，探索出一套行之有效的农村末端“微治理”模式。本报记者何红卫乐明凯